Puntata del 18 dicembre 1996
PubblicaMente
La pubblica amministrazione in Rete
Introduzione
Buonasera e benvenuti a MediaMente.
Quello che avete visto in apertura era l'inizio di una delle primissime trasmissioni di
tribuna elettorale. Cosa c'entra con MediaMente? Ebbene, trasmissioni come Tribuna
elettorale, Tribuna politica, Oggi al parlamento, hanno costituito fin dagli anni '60 dei
tentativi di utilizzare quello che era allora un nuovo medium, la televisione, per
avvicinare il cittadino all'attività non solo dei partiti, ma delle istituzioni.
Tentativi, insomma, per ridurre la distanza fra rappresentanti e rappresentati, fra
governanti e governati.
Si potrebbe discutere a lungo sul successo - e sull'insuccesso - di questi tentativi,
della cui difficoltà lo stesso Scelba si mostrava, nel frammento che avete visto,
abbastanza consapevole.
Quel che è certo, però, è che perché una democrazia funzioni, è vitale che la
sfera delle istituzioni non sia percepita come un corpo separato, dai comportamenti
incomprensibili e imprevedibili, ma come res publica, come cosa pubblica, con la quale sia
possibile comunicare e interagire attraverso strumenti efficaci e accessibili a tutti. Una
interazione che significa capacità di scegliere i propri rappresentanti in maniera
consapevole e informata, capacità di controllarne e indirizzarne l'attività, e, più in
generale, capacità di esercitare liberamente e responsabilmente i propri diritti di
cittadino.
Belle parole, naturalmente - ma sappiamo tutti che la realtà è spesso assai diversa.
E la televisione - mezzo di comunicazione prevalentemente verticale, dall'alto verso il
basso - non rappresenta probabilmente la soluzione di questo problema.
Ma i computer, le reti telematiche, i nuovi media hanno forse caratteristiche diverse.
Possono allora aiutare a superare la barriera fra cittadino e istituzioni? E come?
Sono proprio questi gli interrogativi che cercheremo di affrontare nella puntata di
stasera di MediaMente.
Il Parlamento su Internet
Partiamo dall'istituzione rappresentativa per eccellenza, il Parlamento. La
costituzione del nostro Paese - come quella di ogni democrazia parlamentare - assegna alle
camere un ruolo fondamentale. Deputati e senatori sono eletti direttamente dal popolo - ed
evidentemente in questo caso il contatto fra eletti ed elettori è particolarmente
importante, ed è essenziale poter essere informati sul modo in cui chi abbiamo eletto
esercita il proprio mandato.
Si è discusso a lungo sul modo di utilizzare radio e televisione per informare
sull'attività parlamentare, e da qualche tempo notizie sul funzionamento del Parlamento
sono trasmesse anche attraverso il televideo della RAI. Una novità - una grossa novità -
in quest'ambito è proprio di questi giorni. Dal 15 dicembre, infatti, il Parlamento
italiano è ufficialmente approdato su Internet.
Il sito del Parlamento
 Eccone le
pagine, in assoluta anteprima (Parlamento  ).
L'iniziativa si deve al Senato ,
che si è dotato di un proprio server Internet.
Su di esso sono provvisoriamente ospitate anche le pagine della Camera ,
che si doterà di un server autonomo nel corso del 1997. L'avvio è comunque ancora
sperimentale: Camera e Senato stanno per così dire 'prendendo le misure' del nuovo mezzo,
e la velocità delle linee di connessione è ancora piuttosto limitata (questo spiega le
lentezze che potrete incontrare negli orari 'di punta').
Come vedete, il Senato, accanto a una 'visita' al Palazzo, ha immesso in rete un gran
numero di informazioni e notizie utili di vario genere - inclusi i resoconti aggiornati
delle ultime sedute, una interessante versione ipertestuale della Costituzione, e un
elenco completo dei senatori, con breve scheda biografica - ecco quella del Presidente
Nicola Mancino. La struttura è interamente ipertestuale: eccoci ad esempio, dalla scheda
di Mancino, ai dati elettorali del suo collegio.
Le pagine immesse dalla Camera hanno come vedete una struttura abbastanza simile. Anche
qui, dopo un messaggio del Presidente, possiamo optare per una visita a Palazzo
Montecitorio, possiamo consultare documenti utili - fra gli altri il Regolamento della
Camera e varie statistiche sull'attività legislativa - possiamo visualizzare le schede
dei deputati.
Sia il Senato che la Camera consentono poi - ma solo agli utenti autorizzati -
l'accesso diretto via Internet a un certo numero di basi di dati interne ed esterne.
Bene, abbiamo visto alcune pagine del sito del Parlamento, raggiungibile dal 15
dicembre all'indirizzo http://www.parlamento.it . E
per introdurre i temi di questa puntata, e le nostre riflessioni sullo 'Stato on line',
abbiamo pensato stasera di chiedere il nostro editoriale a un rappresentante
particolarmente autorevole proprio dell'istituzione parlamentare. Si tratta del
vicepresidente del Senato, Virginio Rognoni, che è stato uno dei promotori ed ha seguito
particolarmente da vicino l'ingresso su Internet del Senato e, col Senato, della Camera
dei Deputati.
Altri siti
Su Internet, naturalmente, non ci sono solo Camera e Senato. Diamo allora un'occhiata
veloce ad alcuni esempi particolarmente significativi, all'interno di un panorama - quello
delle istituzioni pubbliche e degli uffici della pubblica amministrazione presenti in rete
- che per ora è ancora piuttosto limitato.
 Il primo problema
naturalmente è come trovare gli indirizzi che ci interessano. Potremmo usare uno dei
soliti motori di ricerca - ma in questo caso vogliamo segnalarvi un indice complessivo di
risorse politiche - istituzionali e non - assai completo e ben fatto, il political corner di
Agorà. Come vedete, possiamo arrivare da una mappa mondiale alle singole regioni e ai
singoli paesi. Per l'Italia si arriva a una mappa dei partiti - ormai quasi tutti - che
dispongono di pagine Internet, oppure - ed è quello che ci interessa in questo momento -
a questo elenco di risorse istituzionali a livello nazionale.
Ecco ad esempio il sito del Ministero
degli affari Esteri , ospitata dall'ENEA. Tra le varie
informazioni che ci troviamo vi sono indicazioni per gli stranieri in Italia, servizi per
gli italiani all'estero, informazioni sui programmi culturali (incluse le borse di studio
e i programmi di scambio) e una vasta raccolta di documenti e notizie varie, tra cui una
raccolta di interventi del Ministro in varie occasioni ufficiali.
Il Murst , Ministero dell'Università e della
Ricerca Scientifica, è uno dei pochi ad avere registrato un proprio nome di dominio: www.murst.it . Il sito è molto completo, anche se la
scelta delle dimensioni delle pagine e dei frame non è delle più felici. La cosa
interessante è che il Ministero mette a disposizione testi di provvedimenti legislativi -
ecco ad esempio il disegno di legge sulla riforma dei concorsi universitari - sui quali
sono sollecitati l'intervento critico e i suggerimenti dei cittadini: ecco il modulo da
riempire al riguardo. Si tratta di un esempio isolato, ma estremamente meritorio, una
strada che sicuramente dovrebbe essere seguita.
Fisco Net è
il sito ufficiale del Ministero delle Finanze: molto visitato (ha superato i centomila
accessi) comprende il testo delle principali leggi e disposizioni fiscali, inclusi
documenti di istruzione e moduli che possono essere scaricati sul proprio computer.
Queste, ad esempio, sono le immagini purtroppo familiari del modello 740. Il momento in
cui la dichiarazione dei redditi potrà essere preparata e inviata direttamente via
Internet non appare troppo lontano.
Uno sguardo, per finire, al Ministero della pubblica
istruzione , che permette di consultare in maniera interattiva un elenco
completo delle commissioni di maturità; un servizio di questo tipo potrebbe senz'altro
essere allargato, ad esempio, alle micidiali graduatorie degli insegnanti.
Cos'è l'autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione
 Il compito di coordinare le scelte e le attività
informatiche della pubblica amministrazione è affidato da un decreto legislativo del 1993
a un'apposita Autorità: L'AIPA ,
Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione.
L'AIPA deve promuovere, pianificare e controllare
lo sviluppo dei sistemi informativi delle amministrazioni pubbliche facilitando la
standardizzazione delle scelte, l'integrazione dei servizi e l'interconnessione delle basi
di dati. Come è facile capire, questi obiettivi servono sia a migliorare l'efficienza,
sia a evitare gli sprechi.
A questo proposito, un progetto di enorme rilievo è quello della rete unitaria della
Pubblica amministrazione: un sistema informativo integrato, che permetterà alle singole
amministrazioni da un lato di 'colloquiare' fra loro scambiandosi dati, dall'altro di
presentarsi verso la collettività come un singolo soggetto che fornisce in maniera
integrata dati e servizi.
Un obiettivo ambizioso, considerata la situazione attuale: amministrazioni diverse
hanno fatto in questo campo scelte assai diverse, che sembrano spesso aver in comune solo
una forte chiusura verso l'esterno e un forte accentramento interno. Cosa occorre fare,
allora? L'abbiamo chiesto al prof. Guido Rei, Presidente dell'AIPA.
Problemi di linguaggio
I problemi di comunicazione fra Stato e cittadini non riguardano però unicamente la
disponibilità o meno di strumenti di interazione adeguati. Un problema ulteriore, ma non
meno importante, è quello del linguaggio usato per comunicare. Il linguaggio burocratico
usato dagli uffici pubblici, o il linguaggio complesso e spesso involuto usato nella
scrittura delle leggi, sono tutti ostacoli a una comunicazione efficace. Ci siamo tutti
chiesti più volte: ma perché la pubblica amministrazione e le istituzioni non parlano il
nostro stesso linguaggio?
In alcuni casi, la necessità di essere precisi e dettagliati può rendere difficile
usare un linguaggio 'facile' - dato che in effetti il nostro linguaggio di tutti i giorni
tende spesso a essere vago e impreciso. Ma l'incapacità di comunicare con chiarezza e
semplicità è in genere un limite reale dell'ufficio o dell'istituzione pubblica - un
limite che sarebbe vitale riuscire a superare.
Proprio per questo, un gruppo di giuristi e linguisti provenienti da varie università
italiane ha lavorato prima a un codice di stile indirizzato a tutte le pubbliche
amministrazioni, e poi a un progetto finalizzato per la semplificazione del linguaggio
amministrativo.
Un progetto che ha dato anche frutti informatici, rappresentati da un programma che si
chiama "Errata Corrige - Pubblica amministrazione". Di cosa si tratta?
Facciamocelo spiegare da Tullio De Mauro, fra i partecipanti 'di punta' del gruppo di
lavoro.
Problemi di formazione
Abbiamo parlato, a proposito del rapporto fra cittadino e pubblica amministrazione,
della necessità di disporre di canali adeguati di comunicazione e di interazione, e della
necessità di trovare un linguaggio comune, più vicino a quello di tutti i giorni.
Evidentemente, per poter soddisfare queste necessità c'è un ulteriore problema da
affrontare: quello della formazione. Formazione dei cittadini, che devono essere in grado
di utilizzare in maniera efficace gli strumenti a loro disposizione per 'parlare' con chi
li governa. E, soprattutto, formazione dei funzionari pubblici e dei governanti, che
devono abituarsi a strumenti, modi di lavorare, e probabilmente anche a una mentalità
nuova. Professor Rei, quali sono le esigenze di formazione individuate dall'Autorità per
l'informatica nella pubblica amministrazione?
Problemi di partecipazione
La disponibilità di strumenti capaci di collegare in tempo reale il cittadino con le
varie strutture pubbliche pone naturalmente una ulteriore categoria di problemi. Per
brevità, possiamo indicarli in maniera complessiva come 'problemi di partecipazione'. Gli
strumenti informatici e telematici - si dice spesso - possono contribuire a creare nuove
forme di partecipazione alla gestione della cosa pubblica. Ma questo può avvenire in modi
assai diversi, corrispondenti a diversi modelli di partecipazione popolare.
Ad esempio, il voto elettronico e il televoto potrebbero prefigurare una situazione di
'referendum permanente'. Ma se l'opinione pubblica continua a formarsi per lo più
attraverso la televisione, in maniera volubile e fortemente influenzata dall'alto, la
moltiplicazione delle occasioni di voto potrebbe aumentare i rischi di una politica
populista e teleguidata.
D'altro canto la creazione di gruppi di consultazione che lavorino in tempo reale sulle
stesse informazioni, ad esempio, di una commissione parlamentare impegnata ad approvare
una legge, potrebbe fornire ai legislatori suggerimenti e indicazioni preziose. Tutto
dipende, insomma, dai modelli di partecipazione che si vogliono realizzare.
La proposta arrivata a MediaMente
La televisione tende spesso a rendere passivo lo spettatore, ma possiamo dire con un
certo orgoglio che gli spettatori di MediaMente - e non potrebbe essere altrimenti - sono
spettatori molto attivi. La maggior parte delle comunicazioni ci arriva per posta
elettronica, ma in questo caso abbiamo a che fare con una lettera tradizionale: il signor
Gianluca Panelli ci ha infatti inviato questa proposta di riforma delle strutture statali,
accompagnata da dettagliate spiegazioni.
Secondo il signor Panelli, tutta la comunicazione fra Stato e cittadini e all'interno
delle varie strutture e amministrazioni dello Stato, e tutte le procedure di valutazione e
deliberazione, possono avvenire per via telematica. Ogni cittadino dovrebbe acquistare, o
affittare dallo Stato, il suo bravo terminale per collegarsi a questo vero e proprio
'Stato digitale'.
In un sistema di questo tipo acquista un ruolo vitale - possiamo anzi dire che, come
appare dal diagramma, si tratta del vero centro del sistema - quello che il signor Panelli
ha chiamato CSP, Comitato di Salute Pubblica, che avrebbe il compito di gestire la rete
informatica nazionale e proteggerla da attentati informatici.
Francamente, la proposta nel suo insieme ci sembra per diversi aspetti criticabile -
per fare solo un esempio, anche in un sistema in cui i cittadini potessero intervenire
direttamente e in prima persona, sarebbe senz'altro pericoloso fare a meno di un organo di
rappresentanza e mediazione come il Parlamento. In altre parole, la proposta del signor
Panelli ha certo aspetti interessanti, ma mostra anche che la partecipazione diretta dei
cittadini - per via telematica - alla cosa pubblica può anche conciliarsi con sistemi
potenzialmente piuttosto autoritari.
Insomma: nella 'partecipazione elettronica' ci sono grandi possibilità, ma anche dei
rischi non indifferenti. Quali sono, allora, le forme di partecipazione più adeguate alla
comunicazione telematica - e quali invece quelle potenzialmente rischiose? Stefano Rodotà
è uno dei giuristi italiani più attenti a queste tematiche.
Problemi di contenuto
Vediamo infine una quinta e ultima - ma certo non meno importante - categoria di
problemi. Si tratta del problema dei contenuti: qual è l'informazione che può essere
scambiata fra cittadino e amministrazione pubblica?
Alcune delle risposte a questa domanda sono forse abbastanza ovvie - sicuramente il
cittadino vuole dallo Stato una serie di servizi - in primo luogo informazioni, ad esempio
sulla normativa relativa a un particolare problema, o sulle posizioni assunte e sulle
decisioni prese dai suoi rappresentanti. Ma vuole anche servizi più concreti, ad esempio
certificati o licenze. E sicuramente il cittadino vuole trasmettere richieste e
indicazioni - a cominciare dal proprio voto, per arrivare a suggerimenti, proteste,
necessità.
Non dobbiamo pensare, però, che la comunicazione fra singolo e istituzioni debba
essere per forza una specie di contrattazione, guidata da interessi prevalentemente
materiali. Anche la cultura, ad esempio, può essere un contenuto di comunicazione di
estrema importanza - tanto più in un paese, come l'Italia, che ha nei giacimenti
culturali una delle proprie ricchezze principali. Molti giacimenti culturali, infatti,
sono proprietà pubblica, e anche essere in grado di accedervi e di utilizzarli è un
aspetto - non certo secondario - dell'interazione fra stato e cittadino.
Un esempio: il progetto FEA
Abbiamo quindi scelto di andare a vedere un po' più da vicino un esempio di uso
dell'informatica che riguarda proprio una istituzione culturale. In questa puntata ci
siamo già occupati a lungo del parlamento, e può essere interessante verificare come
un'istituzione che siamo forse abituati a collegare solo alla stretta attualità politica,
possa in realtà rappresentare anche una risorsa culturale di grande rilievo.
La Camera dei Deputati, infatti, conserva nel suo Archivio storico un gran numero di
incarti preziosi, che documentano centocinquanta anni di storia parlamentare italiana, dal
primo Parlamento sabaudo fino ai giorni nostri.
E proprio l'Archivio storico della Camera ha avviato un programma di informatizzazione
che è fra i più avanzati del settore. Abbiamo chiesto alla dottoressa Barbara Cartocci,
Sovrintendente dell'Archivio, di parlarcene.
- Intervista Barbara Cartocci
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